Служебное расследование

— Как складывалась ваша работа до того, как вы заняли пост руководителя?
— В Рязанском управлении ФАС России я работаю с 2000 года — пришёл сюда сразу после окончания Рязанской государственной радиотехнической академии по специальности«государственное и муниципальное управление». Николай Николаевич Кудинкин был моим преподавателем и руководителем дипломного проекта и мог предложить только должность специалиста без категории — эта низшая должность из всех возможных в управлении. Других вакансий не было. Я согласился, так как служба в антимонопольном ведомстве представлялась мне довольно интересной и перспективной. Немаловажную роль в принятии этого решения сыграло и желание работать с Николаем Николаевичем, являвшем собой редкий тип руководителя — начальника, по уровню компетентности в вопросах службы стоявшего на две головы выше любого своего сотрудника. В течение первых трёх с половиной лет я прошёл путь специалиста на различных должностях. С 2003 по 2006 год служил начальником отдела — сначала защиты прав потребителей, затем контроля рекламной деятельности. В 200б-2009 годах занимал должность заместителя руководителя управления, курировал вопросы рекламы, недобросовестной конкуренции и госзакупок, а с 31 декабря 2009 года исполнял обязанности руководителя.

— Каковы основные задачи ФАС?
— Федеральная антимонопольная служба — надзорный орган, экономический регулятор. Должен отметить, что это очень малочисленная структура — численность штата по всей стране, включая центральный аппарат, составляет всего около трёх тысяч человек. Задач же у этой структуры очень много. В качестве основных можно выделить антимонопольное регулирование на товарных рынках и рынках финансовых услуг, контроль за рыночным поведением естественных монополий, особые функции, связанные с процессами реформирования и модернизации экономики, — в частности, сейчас ФАС курирует реформирование в области электроэнергетики. Также в нашей компетенции контроль в сфере иностранных инвестиций в стратегических отраслях экономики. Кроме того, антимонопольные органы осуществляют контроль рекламной деятельности и государственный контроль в сфере размещения заказов.

— Закон о государственных закупках давно уже стал притчей во языцех. Есть ли способы обеспечить его должное соблюдение?
— Да, закон о госзакупках сложен даже для юристов, к тому же ,он очень объёмный — в нём более100 страниц. Кроме того, как вы помните, впервые этот документ появился в 2006 году, а сейчас действует уже 18-я редакция. Закон совершенствуется, меняясь при этом кардинально. В настоящий момент ФАС делает ставку на процедуру электронного аукциона — механизм, обеспечивающий наибольшую прозрачность при проведении торгов. Хочу отметить, что наши коллеги из США и Евросоюза были удивлены столь совершенной процедурой — в этих развитых странах подобного пока ещё не создано. Вместестем, данный механизм только внедряется, наверняка не обойдётся без подводных камней, поэтому как процедура будет реализовываться на практике, покажет время. Кстати, существует мнение, что закон о госзакупках целесообразно распространить и на все естественные монополии: раз это особая сфера хозяйствования, они должны приобретать товары или работы публично.

— В какой степени антимонопольная служба может влиять на уровень цен?
— Антимонопольные органы осуществляют регулирование экономических процессов через индивидуальное правоприменение — рассмотрение конкретных дел и применение мер поведенческого регулирования (выдача предписаний) и административного воздействия (наложение штрафов). При этом, исходя из нынешнего правового поля, мы рассматриваем действия участников рынка через призму конкуренции и вправе принять меры только в случае, если участник рынка или группа таких участников занимают доминирующее положение, то есть имеют возможность оказывать решающее влияние на условия обращения товара на рынке.

— Есть ли реальные инструменты воздействия на таких участников рынка?
— Антимонопольное законодательство трансформируется. В прошлом году был принят так называемый второй антимонопольный пакет, а сейчас идёт работа над третьим — с учётом многолетней практики антимонопольного регулирования развитых стран. Приведу пример из жизни. На встрече с американскими коллегами мы услышали от них рассказ о том, как был обнаружен сговор двух компаний. Им удалось доказать в суде связь двух событий: того, что представители этих компаний жили в одно время в одном отеле, и того, что через неделю обе компании одновременно подняли цены. Но если для судебной системы США это аргумент, то для российской — отнюдь. В нашей стране право не прецедентное, как в США, хотя всё же в этом году ситуация начала меняться, как мы отмечаем, исходя из практики арбитражных судов. В целом же всё зиждется на нормах закона, и потому поучаются нормативные акты на более чем сто страниц, а русский язык таков, что толкований у одного слова может быть несколько. При рассмотрении дел нам приходится постоянно работать со словарями.

— Над решением каких вопросов работает Рязанское управление ФАС в настоящее время?
— Основные наши усилия направлены на контроль за ситуацией на рынках социально значимых продовольственных товаров. В частности, проводим проверку на рынке муки. В первом приближении мы видим, что доходность тех хозяйствующих субъектов, которые производят муку, осталась на том же уровне. Рост цен на муку формируется за счёт роста цен за зерно. Сейчас цены на зерно выросли. Наша задача — установить, имеют ли место факты сговора производителей зерна, установления монопольно высокой цены или иные проявления монополистической деятельности. Кроме того, антимонопольная служба призвана контролировать власть. Один из основных посылов в нашей работе — не допускать действий со стороны органов власти и органов местного самоуправления, направленных на ограничение конкуренции. В частности, к таким действиям можно отнести создание нормативных актов, которые ограничивают вывоз тех или иных товаров. Это ограничение перемещения товаров в едином экономическом пространстве. Мы обязаны не допускать такого.

— Намечаются ли важные изменения в законодательстве, регламентирующем рекламную деятельность?
— Антимонопольные органы создавались в 1990 году функционально по образу и подобию Федеральной торговой комиссии США, которая осуществляет контроль за исполнением антимонопольного, рекламного законодательства и в сфере защиты прав потребителей. Именно такие функции были у антимонопольных о органов с момента их создания до административной реформы 2004 года, когда функции защиты прав потребителей передали Роспотребнадзору. Функции же надзора за рекламой одно время были признаны для антимонопольных органов избыточными, предполагался быстрый переход к саморегулированию в этой области, однако впоследствии отказ от госконтроля был признан преждевременным. На мой взгляд, саморегулирование — это очень эффективный метод, доказавший свою действенность в странах с развитой рыночной экономикой. Думаю, к саморегулирумым организациям в сфере рекламы мы вскоре придём.
— Реально ли обойтись без закона о рекламе?
— Вообще в большинстве развитых стран закона о рекламе как отдельного нормативного акта не существует. Российская Федерация среди тех немногочисленных государств, где он есть.

— Как развивался этот законодательный сектор?
— Первый закон о рекламе был принят у нас в 1995 году, но в конце девяностых произошло «расползание»норм, которые регулируют рекламную деятельность, по различным нормативным актам, поэтому было решено принять новый закон о рекламе, сведя в него все нормы. Принципиальные изменения закона 2006 года заключались в том, что профессиональные участники рекламного рынка — рекламопроизводители и рекламораспространители — в некоторых случаях стали отвечать за содержание рекламы. Если в старом законе было указано, что за содержание рекламы несёт ответственность рекламодатель, за нарушение требований закона касательно места, времени, способа распространения рекламы несёт ответственность рекламораспространитель, за нарушения, связанные с производством, — рекламопроизводитель, то теперь по ряду статей за содержание рекламы несут ответственность все участники процесса. С тех пор крупных изменений этого законодательства не происходило. В целом нужно сказать, что рекламная деятельность — это часть предпринимательской деятельности, которая носит уведомительный характер. Предприниматель нормы закона обязан знать.

— Приведите, пожалуйста, примеры нарушений со стороны профессиональных участников рынка.
— В системе антимонопольных органов наше управление первым рассмотрело дело, признав фактом недобросовестной конкуренции завышение газетой в выходных данных своего тиража — так как потенциальный рекламодатель, глядя на эти цифры, полагал, что охват аудитории достаточно большой, а на самом деле он таковым не являлся. На днях центральный аппарат ФАС рассмотрел похожее дело в отношении газеты «Метро», которая тоже завышала цифры своего тиража.

— Можно ли выделить тенденции последних лет в практике применения законодательства о рекламе?
— Наиболее яркая тенденция — дерегулирование рекламной деятельности, хотя со многими вещами можно спорить. Например, в своё время действовал запрет на использование образов детей применительно к рекламе товаров, которые не являются детскими. В нынешнем законе такой запрет снят, потому что наше законодательство в этой сфере унифицируется с законодательством европейским, а у них подобных ограничений нет. Мы же считаем, что использование детских образов формирует положительное отношение в этой рекламе со стороны потребителя, что не всегда этично. Второе изменение, с которым мы не совсем готовы согласиться, — снятие запрета на использование в рекламе терминов в превосходной степени. Запрет касался использования подобных определений, если это нельзя было доказать документально. Но, скорее всего, мы к этому вернёмся.

— Какова роль потребителей рекламных услуг?
— Ход делу может дать, в первую очередь, обращение гражданина в нашу службу. Поэтому мы всегда призываем рязанцев проявлять активность, если они сталкиваются с ненадлежащей рекламой.