Мифы и реальность

Согласно законопроекту вся сеть бюджетных организаций должна быть принципиально реформирована. Предполагается разделить бюджетные организации на две группы, которые будут различаться между собой по принципу финансирования из федерального бюджета. Депутат Государственной Думы РФ, член комитета по науке и наукоёмким технологиям Николай Булаев подробно изложил свою точку зрения на данный законопроект:
— Вокруг законопроекта «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» ходит множество различных мифов. Я хотел бы остановиться на некоторых из них и объяснить, как на самом деле будет работать готовящийся к принятию закон.

Миф №1: Обсуждение законопроекта идёт тихо, не обеспечена необходимая гласность и открытость.
На самом деле, разработка законопроекта была предусмотрена Концепцией развития гражданского законодательства РФ, одобренной решением Совета при президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства ещё в октябре 2009 года. Сама задача по совершенствованию правового положения государственных (муниципальных) учреждений была поставлена президентом России в бюджетном послании 25 мая 2009 года. Всё это время разработка законопроекта осуществлялась рабочей группой при правительстве РФ с участием представителей федеральных органов государственной власти. Законопроект был внесён в Госдуму в декабре 2009 года, направлен всем субъектам РФ для обсуждения и внесения предложений, документ обсуждался в 13 комитетах Госдумы РФ, в Совете Федерации. Были проведены встречи с представителями федерации независимых профсоюзов России. Подготовка законопроекта и обсуждение его в правительстве и Госдуме проходили в атмосфере открытости и активного участия в работе над ним всех заинтересованных лиц.

Миф №2: Принятие законопроекта приведёт к приватизации государственного имущества.
Всё имущество по-прежнему остаётся в собственности соответствующего публичного правового образования. Следовательно, приватизации этого имущества не произойдёт. В настоящее время собственник всего имущества бюджетных учреждений — это либо Российская Федерация, либо субъект РФ, либо муниципальное образование (ст. 296 ГК РФ). После принятия законопроекта — собственником всего имущества бюджетных учреждений будет либо Российская Федерация, либо субъект РФ, либо муниципальное образование (ст. 296 ГК РФ, п. 9 ст. 9.2 закона «О некоммерческих организациях).

Миф №3: Новые бюджетные учреждения начнут банкротить в целях завладения их имуществом и земельными участками.
Банкротство нового бюджетного учреждения невозможно. И в настоящее время бюджетное учреждение не может быть признано несостоятельным (банкротом) (ч. 4 ст. 61 ГК РФ). Также останется и в будущем.

Миф №4: Новое бюджетное учреждение в обеспечение своих договоров будут закладывать земли и имущество, и, соответственно, отдавать недвижимое имущество за долги.
Передача в залог недвижимого имущества, особо ценного движимого имущества, земельных участков без согласия собственника незаконна. Сегодня имущество находится у учреждения на праве оперативного управления. Управление, владение и распоряжение таким имуществом осуществляется только с согласия собственника этого имущества (ст. 120 и 296 ГК РФ). Бюджетное учреждение не вправе отчуждать, либо иным способом распоряжаться имуществом, закреплённым за ним собственником или приобретённым за счёт средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества (ст. 298 ГК РФ). Земельный участок предоставляется бюджетному учреждению на праве постоянного (бессрочного) пользования, предусматривающем ограничение его оборотоспособности (ст. 20 Земельного кодекса РФ). После принятия данного законопроекта бюджетное учреждение будет владеть и пользоваться имуществом, закреплённым за ним на праве оперативного управления в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества, и, если иное не установлено законом, распоряжается этим имуществом с согласия собственника этого имущества (ст. 120, 296 ГК РФ). Бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закреплённым за ним собственником или приобретённым бюджетным учреждением за счёт средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом (ст. 298 ГК РФ). В дополнение к Земельному кодексу аналогичная норма, определяющая ограничение оборотоспособности земельного участка, предоставляемого бюджетному учреждению, устанавливается в статье 9.2 закона «О некоммерческих организациях».

Миф №5: Новые бюджетные учреждения начнут злоупотреблять свободой, распродавая достояние государства.
На это можно ответить только одно: имущество является государственной собственностью, сделки с имуществом подконтрольны учредителю и собственнику. В настоящее время согласно ст. 120 и 296 Гражданского кодекса РФ имущество находится у учреждения на праве оперативного управления. Следовательно, управление, владение и распоряжение таким имуществом осуществляется с согласия собственника этого имущества. Предполагается, что в будущем бюджетное учреждение будет владеть и пользоваться имуществом, закреплённым за ним на праве оперативного управления в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества, и, если иное не установлено законом, распоряжается этим имуществом с согласия собственника этого имущества (ст. 120, 296 ГК РФ). Кроме того, законопроект регулирует отношения по крупным сделкам, к которым относятся сделки связанные с распоряжением денежными средствами, отчуждением иного имущества (которым бюджетным учреждениям вправе распоряжаться самостоятельно), с передачей такого имущества в пользование или в залог, при условии, что цена такой сделки превышает 10% балансовой стоимости активов бюджетного учреждения). Крупная сделка может быть совершена только с предварительного согласия учредителя (п. 12 ст. 9.2 закона «О некоммерческих организациях»).

Миф №6: По своему статусу новые бюджетные учреждения являются коммерческими организациями.
Законопроектом устанавливается норма о том, что бюджетные учреждения являются классическими некоммерческими организациями с ограничениями сферы осуществления приносящей доход деятельности. Сегодня закон «О коммерческих организациях» на бюджетные и автономные учреждения не распространяется (п. 5 ст. 1 закона «О коммерческих организациях»). Бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доход деятельность, если такое право предусмотрено учредительными документами. Мы планируем сделать так, чтобы закон «О некоммерческих организациях» распространялся на бюджетные учреждения и являлся «базовым» законом, ограничивающим режим распоряжения имуществом, устанавливающим требования публичности информации о деятельности бюджетного учреждения. Бюджетное учреждение сможет осуществлять приносящую доход деятельность при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах и лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям (ст. 298 ГК РФ, п. 4 ст. 9.2 закона «О некоммерческих организациях»).

Миф №7: Новые бюджетные учреждения будут наращивать платные услуги за счёт сокращения объёма бесплатных услуг.
В действительности законопроект уточняет действующие нормы о том, что платные услуги могут оказываться только сверх госзадания, а в рамках госзадания — только если это установлено федеральным законом. Например, билеты в театры, музеи. В настоящее время госзадание для бюджетного учреждения должно содержать, в том числе, предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг в случаях, если законодательством предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен и тарифов (ст. 69.2 Бюджетного кодекса РФ). В будущем же госзадание для бюджетного учреждения должно будет содержать, в том числе, предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг в случаях, если законодательством предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен и тарифов (ст. 69.2 БК РФ). Бюджетное учреждение вправе оказывать платные услуги только сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в рамках госзадания, если это прямо установлено в федеральном законе. Но при этом только на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях (ст. 9.2 закона «О некоммерческих организациях»).

Миф №8: Законопроект не повысит качество услуг для граждан, а также заинтересованность бюджетных учреждений в результатах своей деятельности.
Финансовое обеспечение увязывается с результатом и показателями эффективности оказания госуслуги, создается мотивация для экономии средств. В настоящее время финансовое обеспечение деятельности бюджетных учреждений осуществляется по смете. В итоге они заинтересованы просто потратить бюджетные деньги до конца финансового года и обосновать увеличение сметы на следующий год. Связь финансирования и результатов деятельности учреждения напрямую отсутствует, осуществляется содержание действующей сети учреждений, а не объёма услуг (ст. 161, 221 БК РФ). Смысл законопроекта в том, чтобы финансовое обеспечение выполнения госзадания осуществлялось путём предоставления субсидии на его выполнение. Госзадание устанавливает показатели эффективности, объёма, категории получателей госуслуги и результаты от оказания услуг. Таким образом, устанавливается связь между финансовым обеспечением учреждения и качеством (результатом) его работы. Неиспользованные до конца финансового года остатки субсидий, предоставленных бюджетному учреждению на выполнение госзадания, остаются в распоряжении бюджетного учреждения (п. 10 ст. 19 законопроекта).

Миф №9: Принятие законопроекта повлечёт массовые увольнения.
В законопроекте прямо указано, что в связи с его принятием не требуется переназначение руководителей и работников казенных учреждений, созданных в соответствии с законом, и существующих бюджетных учреждений (п. 7 ст. 20 законопроекта)

Миф №10: Средства бюджета, попав в новые бюджетные учреждения, перестанут контролироваться и их использование не будет прозрачным.
Деятельность бюджетных учреждений станет намного прозрачнее для общественного контроля. Сейчас контроль над осуществлением расходов на соответствие содержания операции доведённым лимитам бюджетных обязательств осуществляется на этапе санкционирования кассовых выплат с лицевых счетов открытых учреждений в Федеральном казначействе или финансовом органе (ст. 161, 219 БК РФ). Информация о деятельности бюджетного учреждения закрыта для общественности, так как законодательство не устанавливает нормы о публикации такой информации в открытом доступе. С принятием законопроекта счета по-прежнему будут открыты в Федеральном казначействе или финансовом органе. Таким образом, хоть санкционирования за использованием субсидии на госзадание не предусматривается, но содержание операции становится видным, в том числе и для проверяющих. Кроме того, в открытом доступе в сети Интернет будут публиковаться следующие сведения об учреждениях:
1. Юридические документы — учредительные документы; свидетельство о государственной регистрации; решение учредителя о создании; решение учредителя о назначении руководителя; положения о филиалах, представительствах.
2. Финансовые документы — план финансово-хозяйственной деятельности; годовая бухгалтерская отчётность; сведения о проведенных в отношении учреждения контрольных мероприятиях и их результатах; госзадание на оказание услуг (выполнение работ); отчёт о результатах деятельности и об использовании закреплённого госимущества (ст. 32 закона «О некоммерческих организациях»).

Миф №11: Распределение госзаданий приведёт к повышению коррупции.
На самом деле, не закон создаёт коррупцию. Коррупционный фактор создаётся в результате отсутствия прозрачности и нечёткости административных процедур составления смет и отчётов. Законопроект направлен на повышение публичности и открытости деятельности бюджетных учреждений (ст. 32 закона «О некоммерческих организациях»). В бюджетной смете утверждается объём финансового обеспечения, в госзадании утверждается не только объём субсидии на его выполнение, но и устанавливаются показатели эффективности (ст. 69.2 БК РФ).

Миф №12: Руководители новых бюджетных учреждении станут полновластными хозяевами бюджетных учреждений, неподконтрольными никому.
За просроченную кредиторскую задолженность — увольнение. За убыток — взыскание в размере убытка. Установление указанных норм требует от учредителя бюджетного учреждения постоянного мониторинга финансового состояния бюджетного учреждения. Кроме предусмотренной в настоящее время законодательством РФ ответственности (административной, уголовной) руководитель несёт также персональную ответственность за просроченную кредиторскую задолженность бюджетного учреждения, превышающую предельно допустимые значения, установленную органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, за превышение которой трудовой договор с ним может быть расторгнут в одностороннем порядке (п. 6 ст. 19 законопроекта). Руководитель бюджетного учреждения несёт перед бюджетным учреждением ответственность в размере убытков, причинённых в результате совершения крупной сделки, в случае если эта сделка не была предварительно согласована с учредителем (п. 12 ст. 9.2 закона «О некоммерческих организациях»). Таким образом, в заключение хотел бы отметить, что целями законопроекта является:
1. Повышение качества государственных (муниципальных) услуг, предоставляемых населению.
2. Создание стимула и мотивации для учреждений к эффективному использованию финансовых ресурсов и государственного (муниципального) имущества.
3. Обеспечение прозрачности деятельности бюджетных учреждений.
4. Установление вместо информации об исполнении сметы отчёта о результатах деятельности и об использовании закреплённого за учреждением имущества.
5. Введение новых норм контроля за бюджетным учреждением, в том числе, посредством контроля за финансовым состоянием (просроченной кредиторской задолженности, за совершением крупной сделки, информацией о деятельности бюджетного учреждения, в том числе в части выполнения государственного задания, о результатах проведённых в отношении учреждения контрольных мероприятий).